Відшкодування збитків власникам землі: що змінив Кабмін

19 червня 2019 року Уряд постановою № 522 вніс зміни до Порядку № 284(1).

Постанова № 522 незначна за обсягом, а зміни вмістилися у два коротенькі абзаци:

• в абзаці другому пункту 2 Порядку № 284 слова «та виконавчих комітетів сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад, на території яких знаходяться земельні ділянки» виключити;

• у тексті Порядку № 284 слова «комітети міських (міст обласного значення)» в усіх відмінках замінити словами «органи сільських, селищних, міських» у відповідному відмінку.

Попри лаконічність, зміни мають надважливе значення для місцевих рад, адже вони надають можливість створювати комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі не лишепри виконавчих органах міських (міст обласного значення) рад, а й при виконавчих органах інших міських, а також сільських та селищних рад. Розглянемо це докладніше.

Неодержані доходи — джерело для бюджету

Анонсуючи постанову від 10.06.2019 р. № 522, КМУ зазначав, що прийняття акта забезпечить отримання додаткових надходжень до місцевих бюджетів у вигляді відшкодування збитків (неодержаних доходів).

Наразі левова частка ініціатив місцевих рад щодо стягнення неодержаних доходів стосується коштів, які територіальна громада могла б отримати від власників будівель, споруд, будинків від здачі земельної ділянки в оренду. Тобто йдеться про неотриману орендну плату за земельні ділянки, які фактично знаходяться у користуванні у власників нерухомості, але користування якими юридично не оформлене.

Ґрунтуються ці ініціативи на ст.156 ЗКУ, згідно із якою власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні внаслідок:

• тимчасового зайняттясільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для інших видів використання;

• погіршення якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників;

• приведення сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників у непридатний для використання стан;

• неодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки.

У ч.3 ст.157 ЗКУ передбачено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабміном. Ним і є Порядок № 284.

Судова практика щодо стягнення збитків

Тривалий час судова практика йшла шляхом, що достатньо встановити особу фактичного користувача земельної ділянки та розрахувати завдану власнику земельної ділянки майнову шкоду (ст.1166, 1167 ЦКУ) у формі неотриманої орендної плати за земельні ділянки державної або комунальної власності відповідно до Порядку № 284 та Методики № 963(2). Як ілюстрацію такої практики можна навести постанови Верховного Суду України від 28.01.2015 р. у справі № 5023/ 3993/12 (5023/90574/11) та від 30.11.2016 р. у справі № 922/1008/15.

Однак Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23.05.2018 р. у справі № 629/4628/16-ц(3) зазначила, що не є правопорушенням відсутність у власника будинку, будівлі, споруди зареєстрованого права оренди на земельну ділянку, яка має іншого власника і на якій ці будинок, будівля, споруда розташовані. Відтак, у цьому разі  відсутні підстави застосовувати до спірних правовідносин приписи чинного законодавства України про відшкодування шкоди (збитків) власникам земельних ділянок. До моменту оформлення власником об’єкта нерухомого майна права оренди земельної ділянки, на якій розташовано цей об’єкт, відносини з фактичного користування земельною ділянкою без укладеного договору оренди та недоотримання її власником доходів у вигляді орендної плати є за своїм змістом кондикційними. Фактичний користувач земельної ділянки, який без достатньої правової підстави за рахунок власника цієї ділянки зберіг у себе кошти, що мав заплатити за користування нею, зобов’язаний повернути ці кошти власнику земельної ділянки на підставі ч.1 ст.1212 ЦКУ.

У справі № 925/230/17 (постанова від 20.09.2018 р.(4)) Велика Палата ВС підтримала попередній свій висновок та зазначила, що місцеві ради як уповноважені власником землі особи могли б звернутися до суду з вимогами про повернення відповідачем несплачених ним грошових коштів за користування земельною ділянкою, але лише за період, коли право користування землею не було оформлено, і лише  про стягнення безпідставно збережених грошових коштів, а не збитків.

Чи варто застосовувати Порядок № 284?

Зазначена позиція Верховного Суду спростила життя місцевим радам в частині доказової бази щодо підстав стягнення коштів, адже тепер не потрібно доводити наявність усіх елементів цивільного правопорушення — протиправної поведінки, негативного результату такого поведінки (збитків), причинного зв’язку між протиправною поведінкою та збитками, вину правопорушника. Наразі їм достатньо надати докази для підтвердження особи власника нерухомості (він же буде і фактичним користувачем земельної ділянки), а також обґрунтувати відсутність у нього правової підстави користування такою ділянкою (або що підстава, на якій набувалася земля, згодом відпала).

Однак, з іншого боку, за такого підходу під великим питанням є можливість застосування Порядку № 284 та Методики № 963 при визначенні неотриманої орендної плати за земельні ділянки, які фактично знаходяться у користуванні у власників нерухомості, але користування якими юридично не оформлене. Адже Порядок № 284 та Методика № 963 стосуються саме визначення порядку/розміру шкоди (збитків), а Верховний Суд несплачену власниками нерухомості орендну плату шкодою (збитками) не визнає.

Водночас, законодавчий механізм визначення та доказування розміру коштів, що мав заплатити власник нерухомості власнику державної/комунальної земельної ділянки на підставі ч.1 ст.1212 ЦКУ, окремим нормативно-правовим актом не визначено.

Звідси і відсутність у суддів єдиної точки зору з цього питання. Так, у постанові від 21.01.2019 р. у справі № 902/794/17(5) ВС як обґрунтування суми коштів як безпідставно збереженого майна прийняв розмір збитків, розрахованих відповідно до Порядку № 284 та Методики № 963.

Проте у постановах від 12.06.2019 р. у справі № 922/902/18(6) та від 29.05.2019 р. у справі № 922/955/18(7) Верховний Суд зазначив, що при вирішенні спорів цієї категорії слід перевірити, з урахуванням наданих позивачем доказів, чи є земельна ділянка, за користування якою позивач просить стягнути збережені кошти (в розмірі орендної плати), сформованим об’єктом цивільних прав. Якщо відповідна земельна ділянка не сформована як об’єкт цивільних прав,  це виключає можливість обчислення розміру безпідставно збережених коштів у вигляді орендної плати за землю.

Окрім того, для визначення розміру безпідставно утримуваних коштів обов’язкова наявність Витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку окремоїземельної ділянки, виданого Держгеокадастром.

Відтак, зазначена в акті обстеження інформація щодо визначення меж, площі та конфігурації земельної ділянки та складений на підставі акта розрахунок, в якому враховано розмір нормативно-грошової оцінки виходячи з вартості 1 кв. м землі в населеному пункті, суперечить Закону України від 11.12.2003 р. № 1378-IV «Про оцінку земель»(8) та ст.791 ЗКУ.

Таким чином, здійснений позивачем на підставі Порядку № 284 розрахунок суми втрат бюджету за користування земельною ділянкою визначеною позивачем площею є недоведеним, а тому відповідні позовні вимоги не підлягають застосуванню.

Чи перетвориться така позиція Верховного Суду на усталену практику, покаже час. Однак на сьогодні широко розрекламована Урядом можливість місцевих рад отримувати додаткові надходження до місцевих бюджетів у вигляді відшкодування збитків у формі неотриманої орендної плати з власників нерухомості судами беззастережно не сприймається.


(1)Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, який затверджений постановою КМУ від 19.04.93 р. № 284.

(2)Методика визначення розміру шкоди, заподіяної вна­слідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу затверджена постановою КМУ від 25.07.2007 р. № 963.

(3)http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/75296547

(4)http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/77848741

(5)http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/79430127

(6)http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/82498822

(7)http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/82130580

(8)Опубліковано: Земельні відносини: Тематичний збірник. — 2019. — Вип.6. — С.58.