Прокурор у господарському процесі: як не стати жертвою свавілля держави

Участь прокурорів як сторони у господарських спорах давно вже є приводом для справедливої критики дій цього державного органу. І це не дивно, тому що часто-густо органи прокуратури зловживають своїми правами на ініціювання судового процесу, а сама участь прокурора чинить сильний психологічний тиск на суддів, що явно не сприяє їх об’єктивності. Однак, незважаючи на могутність прокуратури, прокурорам можна успішно протистояти, якщо, звісно, розуміти тонкощі процесуальних ходів.

Розглянемо основні нюанси, на які слід зважати, захищаючись від позовів, ініційованих прокурорами.

Коли бере участь прокурор

Передусім зауважимо, що участь прокурора у господарському процесі передбачено нормами ст.53 ГПКУ(1). Згідно з ч.3 ст.53 ГПКУ «у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами».

Як бачимо, ст.53 ГПКУ обмежує можливість участі прокурора випадками, встановленими законом. Які ж це випадки?

Насамперед звернімо увагу на найголовніший закон нашої країни — Конституцію України. Відповідно до п.3 ч.1 ст.1311 Конституції України прокуратура здійснює «представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом».

Слід зазначити, що аналогічну дореформену норму, тобто норму, яка містилася у ст.121 Конституції України і діяла до набрання чинності Законом України від 02.06.2016 р. № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», було викладено у такій редакції: «Прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються:

<…>

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом…».

Якщо порівняти ці дві наведені норми, то стає очевидно, що зміни, внесені до Конституції України, обмежили права прокурора на захист інтересів держави. Сьогодні, згідно з п.3 ч.1 ст.1311 Конституції України, недостатньо довести, що інтереси держави порушено. Потрібно, щоб цей випадок був саме ВИКЛЮЧНИМ!

А наведена норма ч.3 ст.53 ГПКУ не містить переліку виключних випадків, які дають прокурору право на звернення до суду. Вона лише відсилає до інших законів. У свою чергу, Конституція України також не встановлює жодних критеріїв, ґрунтуючись на яких можна було б робити висновок про виключність випадку, через який прокурор вирішив вступити у процес.

Якщо ми звернемося до профільного закону, який регламентує діяльність прокуратури, а точніше до ст.23 Закону про прокуратуру(2), то виявимо, що про жодні «виключні випадки» у ньому не йдеться.

Так, відповідно до ч.3 ст.23 Закону про прокуратуру «прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу». Явну невідповідність положень ч.3 ст.23 Закону про прокуратуру нормам п.3 ч.1 ст.1311 Конституції України, а саме відсутність критерію виключності, пояснити досить легко. Адже Закон про прокуратуру прийнято 14.10.2014 р., а зміни до Конституції України внесено законодавчим актом від 02.06.2016 р., тобто значно пізніше.

Відсутність встановленого законом переліку цих виключних випадків, у принципі, повинна повністю блокувати для прокуратури можливість звернення до суду «в інтересах держави». Адже згідно з ч.2 ст.19 Конституції України «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». А невстановлення законом меж повноважень для прокурора є підставою для визнання його дій незаконними.

Повноваження не безмежні

На жаль, на зазначений нюанс про те, що невстановлення законом меж повноважень для прокурора є підставою для визнання його дій незаконними, мало звертають увагу. Принаймні, поки що. Та це зовсім не означає, що ми позбавлені права на визнання дій прокурора незаконними.

Відповідно до ст.8 Конституції України «конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується».

Так само варто врахувати, що після внесення змін до ЦПКУ(3) у суддів з’явилося значно більше можливостей для самостійного обґрунтування неконституційності норм законодавства. Так, відповідно до ч.6 ст.10 ЦПКУ, «якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.

У такому випадку суд після ухвалення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, вирішення питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного Суду України».

Також може стати у пригоді і практика ЄСПЛ, рішення якого, як відомо, є джерелами права і для України, що прямо встановлено ст.17 Закону № 3477(4) і ч.4 ст.10 ЦПКУ. Зокрема, можна звернутися до висновків, викладених у постанові ЄСПЛ від 15.01.2009 р. у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (Menchinskaya v. Russia) (скарга № 42454/02), де суд вказав на такі обставини: «30. Європейський суд нагадує, що принцип рівності сторін є одним з елементів ширшого поняття справедливого судового розгляду у значенні пункту 1 статті 6 Конвенції. Він вимагає «справедливої рівноваги сторін»: кожна сторона повинна мати розумну можливість представити свою позицію в умовах, які не створюють для неї істотної незручності порівняно з іншою стороною...

<…>

32. …Європейський суд нагадує, що, оскільки прокурор або інша прирівняна посадова особа, висловлюючи думку про те, що касаційна скарга підлягає задоволенню або відхиленню, тим самим займає одну із сторін розгляду, його участь може викликати для сторони відчуття нерівності...

<…>

35. Сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї із сторін, поза сумнівом, може бути виправданою за певних обставин, наприклад, для захисту прав вразливих груп — дітей, інвалідів тощо, — які вважаються нездатнимизахистити свої інтереси самостійно, або коли це порушення зачепило багатьох громадян, або якщо потребують захисту державні інтереси.

<…>

37. Європейський суд визнав, що, хоча… прокурор мав відповідно до національного законодавства підстави для вступу у справу, цей розгляд не виявляє обставин, які виправдовують його втручання».

Як бачимо, ЄСПЛ насторожено ставиться до питань участі прокурора у цивільних (господарських) спорах, цілком обґрунтовано зазначаючи, що сама його участь у процесі вже ставить під сумнів принцип рівності сторін, що є неприпустимим. ЄСПЛ погоджується з можливістю участі прокурора лише в особливих випадках. А згідно з українським законодавством перелік таких випадків має бути встановлено законом.

Про те, що участь прокурора у господарському процесі є винятком та призводить до порушення принципу рівності сторін, йдеться і в постанові Верховного Суду від 12.03.2018 р. у справі № 927/880/17(5): «...участь прокурора у судовому процесі має бути обґрунтована, не допускається здійснення прокурором представництва інтересів у суді особи або органу без наявності чіткого та законного обґрунтування необхідності такої участі, оскільки інакше буде порушено принцип рівності сторін при розгляді господарського спору». Верховний Суд вказав на ще один нюанс, якого в законі прямо не прописано, але який відповідає обов’язку доказування наявності саме ВИКЛЮЧНИХ обставин для звернення до суду: «Крім того, Заступником керівника… місцевої прокуратури не зазначено причин неможливості позивачами, які є самостійними юридичними особами з відповідною процесуальною дієздатністю, самостійно здійснювати захист своїх прав та охоронюваних законом інтересів у судовому порядку».

Тобто Верховний Суд зауважив, що наявність у державного органу власної процесуальної правоздатності і дієздатності вимагає особливого обґрунтування дій прокурора в інтересах цього органу. Без такого обґрунтування дії прокурора слід вважати незаконними.

Поняття «інтереси держави» роз’яснено у рішенні Конституційного суду України від 08.04.99 р. № 3-рп/99 (справа про представлення прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді): «Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах».

Давно немає Арбітражного процесуального кодексу, Закон про прокуратуру отримав нову редакцію, внесено зміни до Конституції України, і ЦПКУ викладено у цілком новій редакції, а в наше правове поле активно впроваджується прецедентна практика ЄСПЛ. Тому наведені висновки Конституційного суду слід застосовувати з поправкою на зазначені зміни. Так, згідно з абзацом третім ч.3 ст.23 Закону про прокуратуру «не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній…». Тобто сьогодні прокуратура не має права на звернення до суду за захистом інтересів держави в особі державних компаній, а в наведеній цитаті з рішення Конституційного суду йдеться якраз про них. Отже, тлумачення, надане Конституційним судом, слід сприймати досить критично.

Крім того, закон встановив певну процедуру, якої прокурор зобов’язаний дотриматися ще до звернення до суду. Відповідно до абзацу третього ч.4 ст.23 Закону про прокуратуру «прокурор зобов’язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб’єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб’єктом владних повноважень». Невиконання цих приписів закону є підставою для повернення прокурору його позову або скарги.

Як бачимо, правові механізми захисту від зловживань з боку прокуратури існують. Головне — правильно їх використати.


(1)Господарський процесуальний кодекс України від 06.11.91 р. № 1798-XII (прим. ред.).

(2)Закон України від 14.10.2014 р. № 1697-VII «Про прокуратуру» (прим. ред.).

(3)Цивільний процесуальний кодекс України від 18.03.2004 р. № 1618-IV (прим. ред.).

(4)Закон України від 23.02.2006 р. № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» (прим. ред.).

(5)Див. Єдиний державний реєстр судових рішень: www.reyestr.court.gov.ua/Review/72692995 (прим. авт.).